Особенности перехода к единому экономическому пространству
Опубликовано: «Новости российского экспорта», 2011, № 10
Автор: О.Курочкина
Адвокат, член Экспертного совета по таможенному регулированию
Комитета по бюджету и налогам Госдумы
Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) — международная экономическая организация, созданная для эффективного продвижения сторонами процесса формирования Таможенного союза и единого экономического пространства, а также реализации других целей и задач, связанных с углублением интеграции в экономической и гуманитарной областях. Переход от Таможенного союза к формированию единого экономического пространства является важнейшей ступенью в формировании единых механизмов правового регулирования экономической деятельности и образования единого рынка товаров и услуг. Приведенные три ступени процесса сближения национальных экономик и правовых систем для формирования единого экономического пространства являются оптимальными и наиболее эффективными, что подтверждает практика европейских сообществ, а ныне — Европейского союза.
Каждому типу интеграции свойственен определенный набор процедур, которые страны должны выполнить для перехода на более высокий этап интеграции. При создании зоны свободной торговли в странах-участниках отменяются таможенные пошлины, налоги и сборы, а также количественные ограничения во взаимной торговле в соответствии с международным договором. На этапе Таможенного союза происходит формирование единой таможенной территории, разработка и принятие единого таможенного законодательства, а также создание наднациональных органов. При формировании единого экономического пространства государства должны обеспечить свободу перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы через свои границы.
Сущность ЕЭП
В Соглашении о формировании Единого экономического пространства, заключенного 19.09.2003, содержится дефиниция, в которой определяется понятие и сущность единого экономического пространства. Под единым экономическим пространством стороны понимают экономическое пространство, объединяющее таможенные территории сторон, на котором функционируют механизмы регулирования экономик, основанные на единых принципах, обеспечивающих свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы, и проводится единая внешнеторговая и согласованная в той мере и в том объеме, в каких это необходимо для обеспечения равноправной конкуренции и поддержания макроэкономической стабильности, налоговая, денежно-кредитная и валютно-финансовая политика.
Из вышеуказанного определения можно выделить некоторые основные позиции, определяющие сущностные характеристики единого экономического пространства.
1. Экономическое пространство, которое объединяет таможенные территории государств.
2. Экономическое пространство, на котором действуют единые принципы, обеспечивающие свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы.
3. Экономическое пространство, на котором действует единая внешнеторговая политика.
4. Экономическое пространство, на котором проводится согласованная налоговая, денежно-кредитная и валютно-финансовая политика в целях обеспечения равноправной конкуренции и поддержания макроэкономической стабильности.
Использование понятия «согласованная политика» демонстрирует сложность и неготовность в настоящий момент осуществить переход к единой налоговой, денежно-кредитной и валютно-финансовой политике, что совершенно определенно дает нам право говорить о наличии определенных этапов более глубокой интеграции уже на стадии формирования единого экономического пространства.
ЕЭП формируется постепенно и поэтапно с учетом основных принципов и правил ВТО, что означает постепенное повышение уровня интеграции через синхронизацию осуществляемых сторонами преобразований в экономике, совместных мер по проведению согласованной экономической политики, гармонизацию и унификацию законодательства в сфере экономики, торговли и по другим направлениям, с учетом общепризнанных норм и принципов международного права, а также опыта и законодательства Европейского союза.
Ввиду множественности различий в уровнях экономического и социального развития, а также в степени единообразия действующего в государствах национального законодательства формирование единого экономического пространства происходит в соответствии с заявленными принципами разноуровневой и разноскоростной интеграции, что означает свободу определения государством направления развития интеграции и интеграционных мероприятий, в которых оно будет принимать участие, а также объема такого участия (ст. 5 Соглашения о формировании Единого экономического пространства от 19.09.2003).
В целях формирования единого экономического пространства определены важнейшие области экономики, которые должны основываться на единых согласованных принципах и предоставлять равные условия для частных экономических операторов. Безусловно, для создания единых условий для обеспечения функционирования общего рынка товаров, услуг и факторов производства необходимо устранить межгосударственные барьеры во взаимной торговле, при этом обеспечить: функционирование единых норм и правил в области технического регулирования (разработка единых принципов и правил применения технических регламентов и стандартов); недопущение использования налогов и сборов как инструмента защиты внутреннего рынка и национальных производителей; создание условий для взаимной конвертируемости национальных валют и переход к расчетам в национальных валютах; создание общего рынка труда со свободным перемещением граждан государств — участников ЕЭП.
Временной период основных этапов перехода от создания Таможенного союза до введения в действия основных соглашений, формирующих Единое экономическое пространство, можно представить следующим образом.
1. С 1 января 2010 г. фактически начал свою деятельность Таможенный союз Беларуси, Казахстана и России. Вступил в силу Единый таможенный тариф Таможенного союза, а также соглашения в области единого нетарифного регулирования.
2. 1 июля 2010 г. ознаменовалось вступлением в силу единого Таможенного кодекса Таможенного союза и ряда ключевых международных соглашений. Тем самым продолжился активный этап формирования единого таможенного законодательства.
3. 1 июля2011 г. произошел перенос таможенного контроля на внешнюю границу Таможенного союза, что позволяет говорить о формировании единой таможенной территории Таможенного союза.
4. С 1 января2012 г. планируется переход к Единому экономическому пространству, целью которого является полноценное и эффективное обеспечение свободы перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы через границы государств-участников.
Анализируя временные рамки прохождения основных этапов сближения национальных правовых систем, можно сделать вывод о довольно быстром развитии интеграционных процессов в рамках ЕврАзЭС, что, с одной стороны, свидетельствует об огромном желании государств развиваться в рамках интеграционных структур, а с другой — заставляет задуматься о качестве нормативно-правовой базы, подготовленной для такого перехода.
Этапы ЕЭП
Основа перехода государств к Единому экономическому пространству условно заложена в Едином перечне международных соглашений, устанавливающих основные единые принципы и нормы регулирования интегрируемых сфер экономической жизни. Данный Перечень соглашений разделен на два пакета, в каждом из которых содержится определенное количество соглашений, позволяющее осуществить первичную унификацию некоторых областей экономики государств. Также установлены сроки вступления в силу соглашений, содержащихся в указанных пакетах.
Соглашения, входящие в первый пакет, должны быть ратифицированы и введены в действие с 1 июля2011 г. Соглашения, входящие во второй пакет, должны быть введены в действие с 1 января2012 г. Следует отметить, что Республика Беларусь 28 декабря2010 г. ратифицировала весь пакет документов по ЕЭП.
Республика Казахстан и Российская Федерация завершают выполнение внутригосударственных процедур, необходимых для ратификации подписанных соглашений в установленные сроки.
Так, в первый пакет вошло 12 Соглашений, регулирующих правоотношения, складывающиеся в следующих областях.
1. Сфера экономической политики:
— макроэкономика;
— естественные монополии;
— конкуренция, госзакупки, субсидии;
— свобода движения услуг и инвестиций, связь, финансы.
2. Свобода движения капитала. Валютная политика.
3. Свобода передвижения рабочей силы.
4. Техническое регулирование.
Во второй пакет вошло 5 Соглашений, которые заключены в целях обеспечения интеграции в следующих сферах.
1. Защита интеллектуальной собственности.
2. Транспорт.
3. Энергетика.
При этом необходимо отметить, что соглашения, касающиеся сферы экономической политики, могут предусматривать поэтапное введение в действие их отдельных положений. В целях обеспечения надлежащего и эффективного выполнения подписанных соглашений был разработан План мероприятий по реализации соглашений, формирующих ЕЭП, который был утвержден Решением Межгоссовета ЕврАзЭС (Высшего органа Таможенного союза) от 15 марта 2011 г. N 77. В свою очередь, для выполнения Плана мероприятий подготовлен Календарный план по разработке документов в целях реализации соглашений, формирующих ЕЭП, который был утвержден Решением Комиссии Таможенного союза от 7 апреля2011 г.
План мероприятий по реализации соглашений, формирующих ЕЭП, включает в себя 111 позиций, из которых 75 предстоит выполнить правительствам сторон и их уполномоченным органам. 36 позиций по 8 Соглашениям отнесено к компетенции Комиссии Таможенного союза. План охватывает временной интервал с 2011 г. по 2020 г., что свидетельствует о постепенности реализации и введения в действие документов, более детально регламентирующих положения основных соглашений. Календарный план по разработке документов в целях реализации соглашений, формирующих ЕЭП, предусматривает разработку 13 международных договоров и 42 иных документов (протоколов, порядков, методик, критериев, схем, планов мероприятий). Указанные документы должны быть разработаны и приняты в период с2011 г. по2015 г.
Опираясь на приведенные сроки, можно с уверенностью говорить о том, что государства после 1 января2012 г. будут проводить дальнейшие действия по углублению интеграции в рамках Единого экономического пространства вплоть до2020 г.
Кроме того, в ближайшие несколько лет в развитие всей нормативной базы по ЕЭП должны быть дополнительно разработаны почти 70 новых соглашений. Насколько нам известно, в перспективе все документы ЕЭП и ТС могут быть подвергнуты масштабной кодификации, что позволит осуществлять поиск точной и однозначной правовой информации.
Тенденции и риски
Анализируя основные области внешнеторгового регулирования в преддверии перехода государств к Единому экономическому пространству, хотелось бы отметить позитивные тенденции унификации законодательства в сфере технического регулирования внешнеторговой деятельности. Для обеспечения интеграционного перехода к ЕЭП 18 ноября 2010 г. государствами было подписано Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации. Данным Соглашением вводится Единый перечень продукции, для которой устанавливаются единые требования в рамках Таможенного союза. В настоящее время данный Перечень состоит из 61 товарной позиции. Единые требования к такой продукции будут содержаться в единых союзных регламентах, которые в настоящий момент находятся на стадии разработки, а некоторые — на стадии публичного обсуждения. Для продукции, включенной в Единый перечень, но в отношении которой не вступили в силу союзные регламенты, будут действовать национальные нормы права. В настоящий момент данное Соглашение внесено Президентом РФ на ратификацию в Государственную думу.
Следовательно, для окончательного формирования единого режима технического регулирования необходимо принять и ввести в действие единые союзные технические регламенты, которые будут иметь прямое действие на территории Беларуси, Казахстана и России.
К настоящему моменту на стадии публичного обсуждения находятся следующие технические регламенты.
1. О безопасности химической продукции.
2. О безопасности пищевой продукции.
3. О безопасности колесных транспортных средств и др.
Необходимо отметить, что единые формы сертификата соответствия и декларации о соответствии техническим регламентам Таможенного союза утверждены Решением Комиссии Таможенного союза от 2 марта2011 г. N 563.
Комиссия Таможенного союза является единым постоянно действующим регулирующим органом Таможенного союза. Состав Комиссии утверждается высшим органом Таможенного союза. Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для сторон. Голоса между сторонами в Комиссии распределяются следующим образом: Республика Беларусь — 21,5; Республика Казахстан — 21,5; Российская Федерация — 57. Решения принимаются большинством в 2/3 голосов. Если одна из сторон не согласна с принимаемым решением Комиссии, вопрос вносится на рассмотрение высшего органа Таможенного союза на уровне глав государств, который принимает решение консенсусом.
Анализируя основные положения Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября2007 г., с учетом перехода стран к более высокой форме интеграции — Единому экономическому пространству, можно сделать следующие выводы. Для функционирования ЕЭП необходим новый уровень организации и построения наднационального регулирования, в связи с этим встает вопрос о необходимости реформирования Комиссии Таможенного союза с целью превращения ее в полноценный постоянно действующий наднациональный орган. Несмотря на довольно большой объем конкретных полномочий у КТС, она все-таки остается межстрановым органом (действует на основании мандатов), а не наднациональным.
Основным является подход к решению данный проблемы, который заключается в том, что КТС должна приобрести фундаментальные, в том числе регулятивные, функции по управлению интеграционными процессами. В настоящее время принятие решений через межгосударственные соглашения, подписываемые на уровне вице-премьеров, премьеров или президентов, делают механизм регулирования громоздким и долгим. Поэтому для эффективности и динамики интеграции напрямую требуется упрощение и ускорение процедур принятия решений в рамках ТС и ЕЭП.
Наиболее рациональным, по мнению экспертов, является адаптированное применение опыта Европейского союза — решение там принимает соответствующая комиссия без заключения соглашений, а используя директивы.
Имеющаяся в настоящее время правовая база при ее сопоставлении с фактической социально-экономической и политической ситуацией в каждой из стран — участниц ЕЭП позволяет сделать некоторую оценку данному проекту с точки зрения наличия возможностей для положительных результатов и, безусловно, рисков наступления негативных последствий либо отсутствия какой-либо реальной эффективности ЕЭП.
Итак, к перспективам ЕЭП можно отнести:
1. Формирование единого полноценного наднационального органа, открытого для диалога, динамичного и способного решать подавляющее большинство вопросов.
2. Формирование эффективной транспортной инфраструктуры.
3. Полностью свободное движение товаров, капитала, рабочей силы и услуг на основании единых правил и норм.
4. Расширение рынков сбыта.
5. Формирование благоприятного инвестиционного климата.
6. Замена механизмов антидемпинговых, компенсационных, специальных и защитных мер на единые правила в области конкуренции и субсидий.
7. Международные правовые гарантии.
8. Обеспечение устойчивого и сбалансированного развития.
К сожалению, ввиду скоротечности событий, связанных с запуском ТС и ЕЭП, до настоящего времени не накоплен достаточный опыт по изучению проблематики новых этапов экономической интеграции на постсоветском пространстве, в связи с этим ожидаются значительные проблемы формирования ЕЭП. Интеграционный опыт Европейского союза является очень показательным с разных позиций, но он не может стать универсальным для стран — участников ЕЭП. Для входа в ЕЭП необходимо запустить несколько десятков соглашений, ряд из которых, в частности в области макроэкономического регулирования или в сфере унификации (согласования на высоком уровне) финансовой политики, носит революционный характер для экономических моделей Казахстана и Республики Беларусь. Особенно тяжело переход к ЕЭП может сказаться на экономике РБ, где государственный сектор составляет более 75%. Также к возможным рискам необходимо отнести: наличие значительных диспропорций в экономическом и социальном развитии государств; активизацию внешних экспортеров по использованию Беларуси и Казахстана в качестве доступа к российскому рынку. Спецификой ТС ЕврАзЭС остается то, что два государства из трех являются крупными поставщиками энергоносителей на мировой рынок, а одно из государств — импортером энергоносителей и транзитером нефти и газа на европейские рынки. Пока единственной реальной возможностью для формирования интеграционных проектов под руководством России остается использование для привлечения партнеров российских ресурсов, включая финансовые и сырьевые, а также российского рынка <1>. Отсутствует в обозримом будущем возможность для организации коллективного вступления в ВТО. Есть угроза, что ЕЭП постепенно сведется к региональному энергетическому проекту, то есть будет реализована только энергетическая составляющая.
———————————
<1> Общая сумма дотаций со стороны России в2010 г. составила около 6 млрд долл. США, а в2011 г. достигнет 8 млрд долл. США.
В завершение следует сказать, что, несмотря на достаточно серьезные риски и угрозы наступления негативных последствий, на возможность низкой эффективности, главные цели и задачи образования ЕЭП могут быть достигнуты при условии достаточного единства целей у его участников, при правильном понимании законов экономики и рынка, а также соблюдении основных принципов и норм международного права.